ชวนทุกคนมาสำรวจระบบการบริหารจัดการน้ำของประเทศไทย

รวมถึงแนวทางในการพัฒนาระบบการบริหารจัดการน้ำเพื่อความยั่งยืน รองรับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและบริบทในอนาคต

อย่างที่ทราบกันดีว่า ‘น้ำ’ เป็นทรัพยากรสำคัญต่อทั้งการดำเนินชีวิตของประชาชนและเศรษฐกิจของประเทศ ดังนั้นการบริหารจัดการน้ำที่มีประสิทธิภาพและมีความยั่งยืนจึงเป็นเรื่องจำเป็นลำดับต้น ๆ ที่ทุกฝ่ายต้องมีการจัดการที่ดีร่วมกันอย่างเป็นเอกภาพ

จากการวิเคราะห์ตามตัวชี้วัดความมั่นคงด้านน้ำ (Water Security) และการบริหารจัดการน้ำตามหลักการธรรมาภิบาล (Water Governance) สามารถบ่งชี้ได้ว่าระบบการบริหารจัดการน้ำของไทยในปัจจุบันอาจยังบูรณาการได้ไม่เพียงพอต่อบริบทในปัจจุบัน และไม่เพียงพอต่อการรับมือกับความเสี่ยงในอนาคตที่มีความผันผวนของสภาพอากาศ จากผลกระทบการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่เกิดขึ้นทั่วโลก

สอวช. พาสำรวจรายงานความเสี่ยงจากสภาพภูมิอากาศของประเทศไทย (Climate Risk Country Profile Thailand) จากรายงานของ World Bank Group ปี ค.ศ. 2022 ซึ่งในภาพรวมไทยมีความเสี่ยงสูงต่อภัยธรรมชาติเป็นอันดับที่ 81 จากทั้งหมด 191 ประเทศ โดยมีความเสี่ยงสูงต่อน้ำท่วมอันดับ 9 เสี่ยงสูงต่อภัยแล้งอันดับ 29 มีความเสี่ยงสูงต่อการเกิดพายุหมุนเขตร้อน อันดับ 27 ในขณะที่ความสามารถในการรับมือหรือการจัดการน้ำยังต่ำกว่าค่าเฉลี่ยโลก

แล้วในต่างประเทศเขามีระบบการบริหารจัดการน้ำอย่างไร? และประเทศไทยมีระบบการบริหารจัดการน้ำอย่างไรในปัจจุบัน? มาถอดบทเรียนแต่ละประเทศไปด้วยกัน

พร้อมกับแนวทางการพัฒนาระบบการบริหารจัดการน้ำของไทย จากโครงการศึกษานวัตกรรมเชิงระบบโครงสร้างและกลไกการบริหารจัดการนํ้าของประเทศ โดยความร่วมมือระหว่าง สอวช. และ TDRI ผ่านข้อเสนอแนะด้านนโยบายและมาตรการ (Water Policy and Measure) ด้านกฎหมาย (Water Regulation) และด้านโครงสร้างองค์กร (Water Organization) ไปติดตามกันว่าทั้ง 3 ข้อเสนอแนะนี้จะมีรายละเอียดอย่างไร รวมถึงปัจจัยที่ต้องคำนึง (External Factors) เพื่อขับเคลื่อนและนำไปสู่การปรับปรุงระบบการบริหารจัดการน้ำ

 ก่อนออกเดินทาง เราขอเป็นไกด์นำทางสำรวจเส้นทางการจัดการน้ำ ดังนี้

จุดที่ 1 : ทำไม “การบริหารจัดการน้ำ” ถึงสำคัญต่อไทย?
จุดที่ 2 : ส่องระบบการบริหารจัดการน้ำของต่างประเทศ และไทย
จุดที่ 3 : แนวทางการพัฒนาระบบการบริหารจัดการน้ำของไทย
จุดที่ 4 : ปัจจัยที่ต้องคำนึง (External Factors) เพื่อขับเคลื่อน และนำไปสู่การปรับปรุงระบบการบริหารจัดการนํ้า

ถ้าพร้อมแล้ว ใส่เสื้อชูชีพแล้วเริ่มออกเดินทางกันได้เลยยย!

 ทำไม “การบริหารจัดการน้ำ” ถึงสำคัญต่อไทย?

จากรายงานธนาคารโลก (World Bank Group, 2022) ได้รายงานความเสี่ยงจากสภาพภูมิอากาศของประเทศไทย (Climate Risk Country Profile Thailand) ว่าในภาพรวมประเทศไทยมีความเสี่ยงสูงต่อภัยธรรมชาติ อันดับ 81 จากทั้งหมด 191 ประเทศ โดยมีความเสี่ยงสูงต่อน้ำท่วม เป็นอันดับที่ 9 เสี่ยงสูงต่อภัยแล้ง เป็นอันดับที่ 29 มีความเสี่ยงสูงต่อการเกิดพายุหมุนเขตร้อน เป็นอันดับที่ 27 ในขณะที่ความสามารถในการรับมือหรือการจัดการน้ำยังต่ำกว่าค่าเฉลี่ยโลก

 ส่องระบบการบริหารจัดการน้ำของต่างประเทศ และไทยในปัจจุบัน

‘ทรัพยากรน้ำ’ เปรียบเสมือนโครงสร้างพื้นฐานของประเทศที่ถูกขับเคลื่อนจากหลายภาคส่วน จากการศึกษาการบริหารจัดการน้ำแบบบูรณาการของต่างประเทศพบว่า แต่ละประเทศมีการปรับโครงสร้างการบริหารจัดการน้ำให้สอดรับกับบริบทของประเทศตนเอง รวมถึงมิติทางภูมิศาสตร์ และมิติทรัพยากรน้ำที่เกี่ยวข้องกับทางเศรษฐกิจและสังคม ตลอดจนการพิจารณาแรงผลักดันที่มี (Pressure) และ Global Trend ต่าง ๆ เป็นแรงหนุนเสริมทางอ้อม สำหรับประเด็นสำคัญที่ทำให้เกิดการขับเคลื่อนการปฏิรูปเชิงโครงสร้างหน่วยงาน หน้าที่รับผิดชอบของหน่วยงาน คือ การเพิ่มประสิทธิภาพกลไกการทำงานข้ามหน่วยงาน และลดความซ้ำซ้อนของการทำงานเพื่อประหยัดทรัพยากร (คน งบประมาณ และเวลา) อาทิ

 ประเทศเนเธอร์แลนด์
บริหารจัดการโดยกระทรวงโครงสร้างพื้นฐานและการบริหารจัดการน้ำ (Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat) มีอำนาจควบคุมการจัดการโครงสร้างพื้นฐานและการบริหารจัดการน้ำแบบบูรณาการและครบวงจรตั้งแต่ระดับประเทศ ระดับภูมิภาค และพื้นที่พิเศษ และมีคณะกรรมการเดลต้า (Delta Commissioner) ทำหน้าที่ประสานการดำเนินงานร่วมกันของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการน้ำทุกระดับ

ประเทศญี่ปุ่น
บริหารจัดการโดยกระทรวงที่ดิน โครงสร้างพื้นฐาน การขนส่ง และการท่องเที่ยว (Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism) ทำหน้าที่บริหารจัดการน้ำแบบบูรณาการ โดยให้ความสำคัญกับการบริหารจัดการน้ำในระดับลุ่มน้ำ และมีคณะกรรมการบริหารจัดการลุ่มน้ำ (The River Basin Comprehensive Water Resources Management Committee) เป็นหน่วยงานเฉพาะ ทำหน้าที่ประสานการดำเนินงานร่วมกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และประชาสังคมของแต่ละลุ่มน้ำร่วมกับรัฐบาลกลาง

 สาธารณรัฐเกาหลี
บริหารจัดการโดยกระทรวงสิ่งแวดล้อม (Ministry of Environment) ทำหน้าที่เป็นหน่วยงานหลักในการบริหารจัดการน้ำแบบบูรณาการที่ครอบคลุมประเด็นด้านน้ำในระดับประเทศและระดับภูมิภาคที่สำคัญไว้เกือบครบถ้วน และดำเนินการร่วมกับกระทรวงอื่น ๆ ภายใต้การกำกับของสภาน้ำแห่งชาติ (National Water Council) และมีการดำเนินงานในระดับภูมิภาคผ่าน 2 กลไกสำคัญ คือ คณะกรรมการลุ่มน้ำ (River Basin Committees) ทั้ง 4 ลุ่มน้ำ และสำนักงานภูมิภาค (Local Authorities) ด้านการบริหารจัดการน้ำและด้านการป้องกันอุทกภัย

 ประเทศไทย
บริหารจัดการโดยสำนักงานบริหารจัดการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี เป็นหน่วยงานในการออกนโยบายและแผนแม่บทเกี่ยวกับการบริหารทรัพยากรน้ำ รวมถึงกำกับดูแลการทำงานของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการน้ำของประเทศไทยซึ่งมีกว่า 40 หน่วยงาน แต่การบูรณาการข้ามกระทรวงทั้งเชิงวัตถุประสงค์ของการใช้น้ำ (Function) และเชิงพื้นที่ผ่านคณะกรรมการต่าง ๆ ยังไม่สามารถดำเนินงานได้ตามหน้าที่อย่างเต็มประสิทธิภาพ ประกอบกับภูมิศาสตร์ลุ่มน้ำของประเทศไทยมีความซับซ้อนจากจำนวนลุ่มน้ำรายสาขาและลักษณะ ส่งผลให้การออกแบบการบริหารจัดการน้ำต้องใช้นวัตกรรมทั้งในบริบทน้ำและกลไกการทำงาน

 แนวทางการพัฒนาระบบการบริหารจัดการน้ำของไทย

จาก ‘โครงการศึกษานวัตกรรมเชิงระบบโครงสร้างและกลไกการบริหารจัดการนํ้าของประเทศ’ โดยความร่วมมือระหว่าง สอวช. และ TDRI ภายใต้การสนับสนุนทุนวิจัยจากสำนักงานการวิจัยแห่งชาติ ปีงบประมาณ 2565 ได้จัดทำข้อเสนอแนะเพื่อพัฒนาระบบการบริหารจัดการน้ำตามหลักธรรมาภิบาลและความมั่นคงด้านน้ำ ดังนี้

 1. นโยบายและมาตรการ (Water Policy and Measure)
โดยใช้เครื่องมือการเชื่อมโยงการมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศและการใช้นํ้าอย่างคุ้มค่า ได้แก่ นโยบายการมอบอำนาจ และงบประมาณให้องค์กรผู้ใช้น้ำ กลไกการแบ่งปันผลประโยชน์ และโอนผลประโยชน์ข้ามสาขาการผลิต หรือข้ามลุ่มน้ำ และนโยบายการคำนวณค่าน้ำ โดยคำนึงถึงต้นทุนที่แท้จริงและค่าใช้จ่ายด้านสิ่งแวดล้อม เช่น ค่าบำบัดน้ำเสีย การใช้เครื่องมือการเชื่อมโยงการมีส่วนร่วมในระดับลุ่มนํ้า เช่น การบริหารลุ่มน้ำ และ Sandbox ลุ่มน้ำ ตลอดจนการสร้างฉากทัศน์การบริหารจัดการน้ำระดับประเทศในระยะยาวและบูรณาการกับเป้าหมายการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมที่ยั่งยืน

 2. กฎหมาย (Water Regulation)
เสนอแนะให้มีการถ่ายทอดแนวทางตามแผนแม่บทไปสู่การปฏิบัติในพื้นที่ การปรับปรุง พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) พ.ศ. 2542 เพื่ออำนวยความสะดวกให้ อปท. มีความสามารถในการจัดการทรัพยากรนํ้าด้วยตนเอง การกำหนดแนวทางการกำหนด Carrying Capacity ของแต่ละลุ่มน้ำ ปรับปรุง พ.ร.บ. การผังเมืองเพื่อให้สอดคล้องกับผังน้ำ รวมถึงการกำหนดอำนาจ รูปแบบ และหน้าที่การสั่งการด้านความเสี่ยงของการบริหารจัดการนํ้า

 3. โครงสร้างองค์กร (Water Organization)
เสนอแนะให้มีการแบ่งบทบาทหน้าที่ของแต่ละหน่วยงานให้ชัดเจนตามอำนาจหน้าที่ ตามภาคส่วน และตามพื้นที่ พัฒนาศักยภาพและความเชี่ยวชาญขององค์กรที่สามารถตอบสนองบทบาทหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ จัดตั้งหน่วยงานระดับพื้นที่เพื่อสนับสนุนการพัฒนาศักยภาพของ อปท. ในการดำเนินงานตามภารกิจที่ถูกถ่ายโอน รวมถึงภารกิจที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการนํ้า กำหนดรูปแบบการทำงานในภาวะปกติและวิกฤตแบบเครือข่าย แนวทางบูรณาการข้อมูลของทุกหน่วยงาน สร้างการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในพื้นที่ และออกแบบกฎกติกาให้สอดคล้องกับบริบทของพื้นที่ที่แตกต่างกัน จัดสรรงบประมาณตามลำดับความสำคัญให้เป็นไปตามแผนเชิงผลสัมฤทธิ์ (Result Based Budgeting) และบูรณาการ จัดลำดับความสำคัญประเด็นวิจัยและนวัตกรรม รวมถึงโครงการดำเนินงานที่เกี่ยวกับทรัพยากรนํ้า โดยให้ความสำคัญกับการพัฒนางานวิจัยที่ขับเคลื่อนให้เกิด Science Driven Solution ด้านน้ำได้ มีการติดตามประเมินผลการใช้จ่ายงบประมาณ พัฒนาแหล่งทุนใหม่นอกเหนือจากการจัดสรรงบประมาณของรัฐบาลเพื่อนำไปใช้ในกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการนํ้า เช่น การตั้งกองทุน การเก็บค่าธรรมเนียมการใช้นํ้าหรือบำบัดนํ้าเสีย เป็นต้น

 ปัจจัยที่ต้องคำนึง (External Factors)

เพื่อขับเคลื่อนและนำไปสู่การปรับปรุงระบบการบริหารจัดการนํ้า

ตัวอย่างของรูปแบบการบริหารจัดการน้ำของต่างประเทศต้องมีการเปรียบเทียบเชิงโครงสร้างการกระจายตัวของโครงสร้างที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ อาทิ ลุ่มน้ำสาขา การกระจายโครงสร้างประชากร ผังเมือง

กระบวนการปรับปรุงระบบการบริหารจัดการนํ้า ต้องคำนึงถึงเชิงระบบเพื่อไม่แก้ปัญหาหนึ่งและสร้างปัญหาหนึ่ง อาจต้องหาจุดคานงัดของระบบที่เป็นแก่นของปัญหาเชิงระบบ

ต้องมีระบบการตรวจสอบการทำงานเชิงตัวชี้วัดน้ำ ตัวชี้วัดทางอ้อมที่เป็นการบ่งบอก Water Performance อาทิ ประเด็น Water-Energy-Food NEXUS เศรษฐกิจ เป็นต้น และระบบการตรวจสอบนี้มีเพื่อให้เกิดนวัตกรรมการทำงานและการปรับปรุงเชิงระบบ มากกว่ามุ่งเน้นการตรวจสอบ

ต้องคำนึงถึงระบบ/ระเบียบราชการเชิงโครงสร้างของประเทศประกอบ เนื่องจากออกแบบระบบบริหารจัดการน้ำแล้ว แต่อาจไม่สามารถดำเนินการได้ตามที่ออกแบบได้ เนื่องจากโครงสร้างของประเทศไม่อำนวย อาจต้องออกแบบการลดข้อจำกัดเหล่านี้ อย่างที่ประเทศออสเตรเลีย และ ประเทศญี่ปุ่นดำเนินการ อาทิ กระบวนการงบประมาณแผ่นดิน เป็นต้น

รูปแบบองค์กรการบริหารจัดการ ทักษะของคนในระบบ ต้องมีระบบ Mentor หรือ Coach เพื่อสร้างกลุ่มคนที่มีรูปแบบการทำงานแบบนวัตกรรม จนนำไปสู่องค์กรทางนวัตกรรม และสร้างระบบการบริหารจัดการน้ำที่เป็นนวัตกรรมอย่างแท้จริง

 ทั้งหมดนี้ คือเนื้อหาฉบับย่อที่เป็นส่วนหนึ่งของบทสรุปเชิงนโยบาย (POLICY BRIEF) “โครงการพัฒนานวัตกรรมเชิงระบบ เพื่อรองรับระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ ให้เกิดธรรมาภิบาลและความมั่นคง” ซึ่งได้รับการสนับสนุนทุนวิจัยจากสำนักงานการวิจัยแห่งชาติ (วช.) และจากการวิจัยเชิงนโยบายและการออกแบบเชิงระบบโดยอาศัยข้อมูลจากโครงการความร่วมมือภายใต้บันทึกข้อตกลง (MOU) การวิจัยเชิงนโยบายของ สอวช. กับ TDRI ในการพัฒนากรอบวิเคราะห์ข้อมูลเพื่อประกอบในการศึกษาฯ ผ่านกระบวนการรวบรวมจากผู้เชี่ยวชาญและงานวิจัยที่เกี่ยวข้องด้านต่าง ๆ รวมถึงการสัมภาษณ์ผู้บริหารระดับสูงและผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสียในระบบบริหารจัดการน้ำทั้งหมด มาวิเคราะห์และสังเคราะห์จนได้เป็นข้อมูลสำคัญเพื่อขับเคลื่อนและนำไปสู่การปรับปรุงระบบบริหารจัดการน้ำของประเทศที่ยั่งยืน

อ่านเพิ่มเติม : บทสรุปเชิงนโยบาย POLICY BRIEF โครงการพัฒนานวัตกรรมเชิงระบบ เพื่อรองรับระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำให้เกิดธรรมาภิบาลและความมั่นคง https://www.nxpo.or.th/th/report/17556/